Austria

Optionen für eine grüne Reform der europäischen Fiskalregeln

Die Fiskalregeln müssen geändert werden, um der Notwendigkeit höherer grüner öffentlicher Investitionen besser Rechnung zu tragen.

Die neue Europäische Kommission hat das Ziel, die EU-Wirtschaft auf eine ökologisch nachhaltige Weise umzugestalten, ganz oben auf ihre politische Agenda gesetzt. Angesichts der beträchtlichen Ressourcen, die zur Finanzierung der erforderlichen grünen Transformation benötigt werden, müssen im Laufe des nächsten Jahrzehnts private Investitionen entsprechend umgelenkt und zusätzliche öffentliche Investitionen der Mitgliedstaaten mobilisiert werden. Der derzeitige fiskalische Rahmen der Europäischen Union, der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), bietet den Mitgliedstaaten nicht genügend Flexibilität, um auf diese Herausforderungen angemessen zu reagieren, indem sie schuldenfinanzierte grüne öffentliche Investitionen erhöhen. Öffentliche Investitionen sind oft sehr prozyklisch: Sie werden in Zeiten des wirtschaftlichen Abschwungs reduziert und sind daher anfällig für kurzfristige Schwankungen, was es schwierig macht, sie an langfristige Ziele wie die Bekämpfung des Klimawandels zu binden. Ein sich wandelndes Umfeld mit einer längeren Periode sehr niedriger Zinssätze hat auch die Gesamtkosten der öffentlichen Verschuldung und damit die Kosten und Vorteile höherer fremdfinanzierter öffentlicher Investitionen verändert. Vor diesem Hintergrund ist das fiskalische Regelwerk der EU im Gefolge der globalen Finanzkrise erheblich in die Kritik geraten: einerseits, weil es nicht in der Lage ist, in guten Zeiten einen Abbau der Staatsverschuldung zu gewährleisten, und andererseits, weil es in wirtschaftlichen Abschwungphasen nicht flexibel genug ist.

Jede Woche gestaltet die „Nationalökonomische Gesellschaft" (NOeG) in Kooperation mit der "Presse" einen Blog-Beitrag zu einem aktuellen ökonomischen Thema. Die NOeG ist ein gemeinnütziger Verein zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften.

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Die zahlreichen Revisionen des Stabilitäts- und Wachstumspakts zeigen, dass das finanzpolitische Regelwerk der EU durchaus zu einer Weiterentwicklung fähig ist, die auf diese Herausforderungen reagiert. Angesichts des sich verändernden wirtschaftlichen Umfelds und der Priorisierung von Maßnahmen zur Erreichung ökologischer Nachhaltigkeit führt dies zu der Schlussfolgerung, dass die Fiskalregeln geändert werden müssen, um der Notwendigkeit höherer grüner öffentlicher Investitionen besser Rechnung zu tragen. Solche grünen öffentlichen Investitionen werden zur Finanzierung nicht nur eine Verschiebung der Ausgabenprioritäten, sondern auch zusätzliche Schulden erfordern – ohne dass jedoch die fiskalische Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten gefährdet wird. Wir diskutieren drei Optionen für eine entsprechende Reform der Fiskalregeln der EU.

Die erste Option besteht darin, die derzeitigen Flexibilitätsklauseln des SWP um eine Ausnahmeklausel für grüne öffentliche Investitionen zu ergänzen, um deren Vorziehen und Ausweitung zu unterstützen. Diese Option wäre relativ einfach umzusetzen, würde keine Vertragsänderungen erfordern und die grundsätzliche Struktur des SWP beibehalten. Allerdings würde sie ein ohnehin schon komplexes fiskalisches Regelwerk weiter komplizieren und nicht sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten tatsächlich ausreichend in die Ökologisierung ihrer Volkswirtschaften investieren. Sie würde somit den gegenwärtigen Status quo aufrechterhalten, aber nicht ausreichend zum verfolgten Ziel beitragen.

Ein zweiter Ansatz wäre die Umsetzung einer goldenen Regel für grüne öffentliche Investitionen. Dies würde die Einführung eines spezifischen Kriterienkatalogs für grüne öffentliche Investitionsausgaben erfordern, die von den laufenden Ausgaben zu trennen sind und daher bei den fiskalischen Vorgaben für die Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt werden. Eine goldene Investitionsregel in diesem Sinne würde es ermöglichen, grüne öffentliche Investitionen durch zusätzliche Schulden zu tätigen, ohne dass das dafür aufgelaufene Defizit berücksichtigt wird, wenn die Einhaltung der Fiskalregeln und der mittelfristigen Budgetvorgaben überprüft wird. Obwohl eine solche goldene Regel für grüne öffentliche Investitionen auch eine weitere Komplikation des fiskalischen Rahmens darstellen würde, würde sie einen wirksamen Anreiz für die Regierungen darstellen, so viel wie möglich von ihren Ausgaben in Richtung grüne öffentliche Investitionen zu verschieben. Gleichzeitig wäre sie mit zusätzlichem administrativem Aufwand und der Gefahr des Missbrauchs durch Regierungen verbunden.

Ausnahme von den Defizitregeln?

Ein dritter Ansatz bestünde darin, dass die Europäische Kommission für jedes Mitgliedsland die erforderlichen grünen öffentlichen Investitionen schätzt und der Rat länderspezifische Anteile der Staatsausgaben empfiehlt, die die Mitgliedsländer für grüne öffentliche Investitionen aufwenden sollen. Dies würde darauf abzielen, die erforderliche Höhe der grünen öffentlichen Investitionen auch auf der Grundlage eines längerfristigen Pfades festzulegen. Diese Option hätte den Vorteil, dass auf diese Weise die derzeitige Asymmetrie angegangen werden könnte, die darin besteht, dass der SWP Situationen nicht adäquat berücksichtigt, in denen Ausgaben in bestimmten Bereichen, wie der Bekämpfung des Klimawandels, als unzureichend angesehen werden. Auf der Basis des angestrebten Ausgabenanteils für grüne öffentliche Investitionen können die Mitgliedstaaten Ausgaben, die die Kriterien für grüne öffentliche Investitionen erfüllen, für eine Ausnahme von den Defizitregeln qualifizieren. Der Unterschied zu den beiden vorhergehenden Optionen besteht darin, dass der Rat den Mitgliedstaaten pro-aktiv empfehlen würde, einen bestimmten Anteil ihrer Ausgaben in Form von grünen öffentlichen Investitionen zu tätigen. Das Problem bei diesem Ansatz besteht allerdings darin, dass sich die bestehenden Ausnahmen in Bezug auf die Schuldenregeln als komplex erwiesen haben, ohne gleichzeitig sicherzustellen, dass die Länder die gegebenen Empfehlungen auch einhalten.

Wir diskutieren auch, wie die europäischen Institutionen mit den Mitgliedstaaten die Höhe und die Struktur der erforderlichen grünen öffentlichen Investitionen koordinieren können. Ein Ansatz könnte darin bestehen, die prioritären Projekte für grüne öffentliche Investitionen oder zumindest das notwendige Ausmaß durch die jährlichen länderspezifischen Empfehlungen innerhalb des Europäischen Semesters zu definieren. Allerdings hat sich diese Vorgangsweise in der Vergangenheit nicht als sehr effizient erwiesen, um die Länder dazu zu bewegen, diese Empfehlungen tatsächlich umzusetzen. Eine andere Möglichkeit wäre, die Umsetzung durch den neuen Recovery and Resilience Fund zu koordinieren, der Teil der "Next Generation EU"-Initiative ist. Der Recovery and Resilience Fund wird den Mitgliedsstaaten Zuschüsse und Kredite zur Verfügung stellen, um Strukturreformen und öffentliche Investitionen mit den Hauptzielen der Förderung des Klimaschutzes und der Digitalisierung durchzuführen. Um eine Genehmigung für diese Mittel zu erhalten, müssen die Mitgliedstaaten Pläne mit Vorschlägen für solche Strukturreformen und öffentliche Investitionen vorlegen. Dies scheint ein gut geeigneter Rahmen zu sein, um den Umfang und die Struktur länderspezifischer grüner öffentlicher Investitionen durch eine Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und auf Ratsebene festzulegen.

Die Autoren

Margit Schratzenstaller (*1968) ist Ökonomin im Bereich öffentliche Finanzen am WIFO und Mitglied im Fiskalrat. Zu ihren Arbeitsschwerpunkten gehören (europäische) Steuer- und Budgetpolitik, EU-Budget und Familienpolitik.

Atanas Pekanov ist Ökonom am WIFO im Bereich Geld- und Fiskalpolitik. Er ist auch Lektor auf der Wirtschaftsuniversität Wien.

Dieser Beitrag basiert auf folgender Studie: Atanas Pekanov, Margit Schratzenstaller, The Role of Fiscal Rules in Relation to the Green Economy, Studie für den Wirtschaftsausschuss des Europäischen Parlaments, 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/614524/IPOL_STU(2020)614524_EN.pdf.

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